党的十七大报告强调，要“着力保障和改善民生”，“扩大公共服务”，努力使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。这不仅指出民生改善的各项内容，而且把扩大公共服务与改善民生联系起来，进一步明确了公共行政以关照民生为本的执政治国理念，突出了公共行政以公民本位为服务宗旨的科学指向，值得我们深入研究和学习领会。

　　◆何谓公共服务

　　公共服务在语义学上是一个通俗浅显的概念，但从学理意义上却难以给定准确的内涵和外延。西方经济学家布坎南所代表的“公共学派”虽然从理论上说明了公共权力对于公共行政的决定作用，以及公共偏好对于公共产品和服务的制约与影响，却忽视了公共服务均等化的核心要求，不可能站在民生为本、普惠民生的立场上来阐释公共服务的本质要求，更不可能理解经济转型国家，尤其是拥有13亿人口的中国这样一个发展中国家对于民生改善的迫切要求。所以，以民生本位探索公共服务的丰富内涵和基本特征，是中国经济学家的历史使命和现实责任。

　　目前，国内经济理论界对于公共服务范畴主要有下列三种不同理解：一是按照中央文件的表述，政府职能分为经济调控、市场监管、社会管理和公共服务，公共服务是政府职能的一部分。二是根据国际上流行的“公共经济学”的表述，政府提供公共产品，包括公共服务，区别只在于前者是“有形的”，后者是“无形的”，但在概念使用上，经常是互相包含，相互混同。三是按照地方政府的习惯说法，人民政府必须为人民服务。而市场经济同样要求构建服务型政府，因此，政府职能就是公共服务。但这种说法过于宽泛，政府职能并不都是为了满足市场经济主体居民的要求，企业主体同样需要政府的法律、制度、秩序、正义等等公共服务。所以，把公共服务等同于政府职能的说法不能准确地把握公共服务的实质内涵。

　　比较上述三种理解，我们认为，公共服务范畴是指政府利用公共权力组织公共资源，分解市场经济中的风险，促进市场经济的居民主体的福利最大化与均等化的系列公共行为。公共服务是指政府利用公共权力组织公共资源，分解市场经济风险，促进市场经济的居民主体的福利最大化与均等化的系列公共行为。

　　诚然，由政府提供的公共服务满足居民主体的基本需求，实际上是确立政府作为公共权力的代表者，向社会提供公共产品和公共服务。必须指出，这里的公共产品和公共服务不仅包括纯公共品，而且包括非纯公共品或准公共品。纯公共品是非竞争性和非排斥性的产品或服务，指政府提供的国防、公安、气象、防洪设施、初等教育、城市公园以及街道设施等，居民享用这些公共产品与服务，无需付费并可自由享用（排除“拥挤”现象存在）。非纯公共品是指在一定程度上带有竞争性和排斥性的产品，这种公共服务既接受政府的补贴资助，又向居民收取少量的成本费用，如就业培训、高等教育、医疗服务、城市交通、有线电视等等。政府的作用是降低这些非纯公共品的费率水平和居民享用门槛，让公共服务做到水平适度、覆盖面广、均衡度高，真正实现劳者有其岗、病者有所医、住者有其房、老者有其保，确保人人都享用公共服务，从而提高全社会的福利水平。

　　必须明确，市场经济条件下之所以需要强化公共服务，是基于市场经济自身固有的缺陷和不确定性，对居民生活构成种种不可逾越的风险。如，市场经济的不平等性风险，极易形成富者愈富、贫者愈贫的状况，影响社会稳定，亟须政府施以有效干预，调整资本与劳动、强者与弱者的资源占有与享用关系，促进居民消费平等化。再如，发展市场经济必定要鼓励竞争，强调收入对于最终产品的直接占有，从而对低收入阶层构成排斥作用。这种竞争性和排斥性的风险必须通过经济体制的深化改革，政府提供基本公共服务来满足居民的基本生活保障。还有，市场经济的效率与公平不对称风险，需要政府提供公共服务以解决居民的基本公共性需求，做到把效率置于资产、收入、财富的激励方面，允许甚至鼓励个人才能禀赋所形成的生活质量差距，同时确保大多数人不用“货币投票”也能分享社会发展成果，把公平落实于基本消费、基本服务、基本保障之中，这样才能避免市场效率机制与社会公平机制的严重冲突。另外，市场经济的信息不对称风险，也需要政府出面提供基本公共服务，以降低居民主体的基本需求满足过程的信息不对称的风险，等等。

　　◆公共服务情系民生

　　从经济学意义上说，民生问题是社会主义市场经济中居民主体面临就业、收入、消费、投资等问题而产生的迫切愿望和行为动机，是当前我国在市场化、工业化、城市化、区域经济一体化过程中，各级政府面向社会大众提供公共服务所要解决的社会福利最大化的问题，也是当前我国经济与社会发展过程中急需解决的民众生存与发展、济贫与致富、平等与效率问题的尖锐凸现，它集中表现为就业、收入、教育、住房、医疗、治安、环保、社保等问题，事关中国发展进程中能否解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，直接关系到以人为本、执政为民、构建和谐社会、让人民群众共享改革发展成果的中央决策能否得到贯彻落实。因此，民生问题应该成为我国“十一五”期间经济发展过程中应首要解决的问题。从政治层面上关心民情，尊重民意，才能以民生为本，民生至上，把握公共服务的政治指向和惠民政策的切实落脚点。

　　经过30多年的经济高速增长，我国综合国力已大大增强，从整体经济结构来看，我国已从农业国家进入工业化阶段，与此同时，市场化、城市化、区域经济一体化乃至全球化的资源配置框架建立，不仅对政府提供公共服务提出更高要求，也为政府运用更大财力、更多物力改善民生提供了广阔的运作空间。人民群众解决了温饱问题后，对公共服务的规模和质量提出了更高要求，要求有更良好的教育，更优质的医疗条件，更稳定的就业，更公正的收入分配，更安全的社会秩序，更健全的社会保障，更健康的生活环境，以及自由、平等、公正的发展空间。由全面脱贫——满足温饱——走向全面小康，必然预示着民生要求的升级换代。

　　直面中国民众对民生质量的强烈诉求和高度关注，中国共产党作为执政党勇敢地转变执政理念，与时俱进，革故鼎新，党的十六大、十七大和近几届全国人大会议反复强调公共服务民生为本的执政治国方略。一是提出执政为民的理念，确立党和国家机关必须把人民的根本利益作为出发点和归宿，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，全心全意为人民服务。二是提出以人为本的理念，要从以“官”为本、以“管”为本、以“权”为本转到以“民”为本，尊重人民的主体地位，发挥人民的首创精神，同时关心民间疾苦，强化人文关怀，把人的全面发展作为社会主义现代化建设的最高目标。三是提出和谐社会的理念，目的是理顺各个市场主体、各个社会阶层之间的利益关系，建设公正正义的社会，让每个社会成员都享有平等的公共服务，从而确保社会长治久安和经济持续发展。

　　着眼于民生问题的高度和深度，需要大智慧和大视角。中国共产党提出科学发展观。这就要求我们统筹解决地区之间、城乡之间、阶层之间的利益不均衡问题，实现公共服务的广覆盖；要求我们不能以经济增长及GDP指标论英雄，而应该把政府工作重心放在经济与社会全面发展上，创造更多的绿色GDP、人文GDP，推进四大文明建设的提升；要求我们按照科学发展观的指向，把人的幸福、人的尊严、人的生活质量作为国家繁荣富强的首要标志，政府应该集中财力为民办实事大事，公共利益的保障应成为今后政府体制改革与发展的方向。

　　按照科学发展观，切实把公共服务的指向放在民生改善的目标上，应该在以下几个方面加快公共政策转变：

　　一是加快转变经济发展方式，提高人力资本的贡献比率。今后只有强化劳动力培训，改善劳动待遇与条件，才能从源头上提高劳动报酬和劳动者地位。

　　二是加快人的现代化步伐，提高人的素质，改善人的发展质量。人的素质的提升直接影响到就业质量、创业机会、收入水平、权益实现以及健康状态，与民生质量息息相关。公共服务的供给要特别强调人的全面发展的需求满足。

　　三是加快实施改革战略，切实理顺“政民关系”。要强调政府承担起公共服务的系列职能，进而理顺“政民关系”，惠及千家万户。