美国纳税人的权利及其法律保障

文／陈浩武(北大光华管理学院研究员)

税收问题，是当下中国民众的切肤之痛。

一方面，高税率使企业，特别是民营企业不堪重负，导致“民营企业的利润比纸还薄”。另一方面，高税负并没有让民众享受到相应的社会福利：普罗大众读不起书，看不起病，养不起老依然是普遍现象。

去年最后两个月，各级政府需要突击花出去的财政预算资金为三万五千亿，几乎相当于2008年全年的财政收入。政府乱花纳税人的钱，这是不争的事实，广泛受到诟病。

这说明，我国的税收制度起码有两方面的问题：一是税负重，对普通老百姓来说，已经不堪重负，政府拿得太多；二是政府拿去的钱，除了搞建设投入外，政府自身消耗太多，用于老百姓福利的太少。老百姓没有分享到经济成长的成果。

导致这种现象的原因在哪儿？我曾经在微博中评论说，中国历朝历代的治乱循环，其实就是在横征暴敛和轻徭薄赋中循环。究其根本原因，就是没有建立起符合现代宪政民主制度的财政税收体系。

应该承认，中国经过三十年的改革开放，社会发生了很大的变化，除了经济的迅速发展，国民在产权，法治，民主等等观念上也有大的进步。但是，我国的财政税收体系，还停留在计划经济时代的大框架以内，没有很多实质性的变革。

更令人遗憾的是，由于知识结构的原因，许多自由知识分子并不了解财税制度在宪政民主政治结构中的意义。他们更多地关心民主、自由、人权等等话题，很少从税制的视角关注推进宪政民主的路径。而财税领域的技术官僚，又大多还停留在陈腐“税收三性”观念阶段，他们的话语体系远远落后于时代。

实际上，税收是公民和国家权力在财产分割关系上的一个契约。因为税收是公民财产被国家政治权力无偿剥夺，在一个民主和法制的社会，这种剥夺的前提，是政府为公民提供公共产品和公共服务。所以，保护纳税人的权利，就成为题中应有之义。

我们有必要了解美国纳税人的权利，以及这种权利如何形成，可以作为我们的借鉴。

我们知道，美国在1988年专门为纳税立法，称为《纳税人权利法案》。

这项法案规定纳税人的主要权利有：

1.知情权。在纳税人与国税局首次会面之前，国税局应当向纳税人提供关于审计、征缴及纳税人在此过程中权利的解释。

2.征收咨询权。纳税人有权咨询律师、注册会计师或注册代理机构及其他人。

3.申请保护权。当税收执法人员在执法过程中的态度可能给纳税人带来巨大的困难时，纳税人有权向国税局的负责官员舞弊的调查官申请保护。

4.国税局应禁止将职员执行结果与其业绩挂钩，也不允许为提高执行数量扣押纳税人财产。

5.延期纳税权。纳税人有为便利纳税义务实现而延期纳税的权利。

6.获取服务权。国税局须设立以副局长分管的纳税人服务机构为纳税人服务。

7.诉讼并获得赔偿权。纳税人有权在联邦地区法院起诉联邦政府以求赔偿。当纳税人的损害是由国税局职员的过错所造成时，纳税人可获得最高10万美元(含诉讼费)的赔偿。

到了1996年，克林顿总统又签署《纳税人权利法案Ⅱ》，这个法案在1988年《纳税人权利法案》的基础上，赋予纳税人更多新的权利，包括：

1.律师费获得权。纳税人在与国税局的纳税案件中胜诉，可获律师费。

2.因第三人错误填写纳税人“资料的申报”对纳税人造成负面影响时，纳税人可以在法定时效内对第三人提起民事诉讼以求赔偿。

3.由于国税局职员的原因导致纳税人延期纳税的，延期税款的利息可以减少。

另外《纳税人权利法案Ⅱ》还增加了免费获取资料和帮助的权利，保护私人信息和金融信息机密的权利，延期申报权，陈述、申辩权，税务复议权，请求移转管辖权，税务处罚豁免权，退税权，申请减、免税权，申请延期纳税权，税务处罚申诉权，获得特别帮助权和权益受保障权等权利。

1998年7月，美国政府又通过了《国内收入局重建和改革法案》，对《国内收入法典》的有关内容进行了修改和补充，进一步加强了对纳税人权利的保护。主要表现在：

1.强调征纳主体权利平等。此权利强调纳税人只负有依法纳税的义务。对于纳税人多缴的税款，纳税人有权要求退还，并获得与少缴税款应付给国内收入局利息相同利率(联邦实际短期利率加3个百分点)计算的利息。

2.加强了对纳税人的服务。纳税人有享受专业和礼貌服务的权利。纳税人在纳税登记和纳税时，税务工作人员应以饱满的热情，依法公正及时地提供服务，提供优良的纳税环境，对于行动不便的纳税人提供上门服务，完税单的及时送达等。

3.加强了对纳税人隐私权和机密权的保护。

4.强化对纳税人的基本生活保障。当纳税人因税收而导致生活困难时(如衣食、医疗等必需品无法获得时)，可获得国内收入局解决问题办公室的特殊帮助。

通过这一系列的法律文件，美国形成了一套完整的保护纳税人权利的体系。

除了保护纳税人权利，美国在收税的环境上也十分宽松。由于美国高度发达的电子信息系统，国民的货币收入及其消费都有清晰的记录。所以美国企业和公民的报税都是采取自己申报，或者委托注册税务师代为申报。国家税务局也不再对账。美国人很看重自己的信用记录，加上普遍的基督教信仰，很少有人去偷逃税收。

当然，我讲的这些纳税人权利，还只是在具体层面上的。更重要的是，在国家政治层面，纳税人之所以受到法律的保护，是因为纳税人是选民，可以行使公民权利，他们是国家的股东。

美国政府为什么如此坚定的捍卫纳税人的权利？

这还要从英国1215年《大宪章》开始讲起。

1215年，英国贵族武装起义，反抗国王约翰为发动对外战争而随意征税，掠夺臣民财产。在兵临城下的压力下，约翰国王被迫和贵族谈判，双方于6月15日签订了具有历史意义的文件，即《大宪章》。

《大宪章》明确规定，国王在没有征得贵族的同意下，不得随意向国民征税，不得随意剥夺他人的财产。《大宪章》共有63条，核心原则是两点：第一，臣民的财产和生命安全受法律保护；第二，国王不能超越法律。国王的权限必须限制在法律范围以内。如果国王违背这些承诺，贵族可以对国王采取武力讨伐。

美国立国以后，《大宪章》的这些契约思想也被带到了北美洲，美国的宪法，就继承了这些思想。我们知道，西方民主社会一个很重要的价值观，就是对政府权力的限制。这个限制，是通过“管住政府的两只手”来实现的：一个是管住政府从老百姓那里拿钱的手，即限制征税权；一个是管住政府花钱的手，即预算拨款制。

所谓限制征税权，就是征税必须立法，因为政府是行政部门，是花钱的人，所以政府不能决定税收政策。在美国，必须是国会有权立法征税。另外，税收必须对应公民福利。每确定征一项税，必须有对应的增加社会福利的理由。

在使用纳税人的钱方面，更是谨小慎微。

美国宪法明确指出，“除依据法律规定的财政拨款外，不得从国库支出任何款项。一切公款收支的报告和账目，应当经常性予以公布”。在1789年第一次国会召开，就确立了“先授权，后拨款”的原则。拨款委员会在国会是一个独立的机构，即使你通过了预算，还要通过拨款委员会的审查程序。没有正当的理由，照样拿不到钱。

限制预算，也就是限制权力。政府权力过大，核心是没有预算约束。要把政府的权力“关进笼子”，首先必须管住政府的两只手。第一不能乱征税，第二不能乱花钱。