纳税人的钱去哪了

2011年，全国税收总收入完成89720.31亿元，同比增长22.6%。想知道这接近九万亿元的税收收入将怎么花，即使是专业的人士也看不懂，说不清。

中国周刊记者 余芳倩 北京报道

2012年2月，有人从北京打来电话，让吴君亮看了一段视频。视频的名字叫《纳税人的钱哪去了》。“电话中的人说，他身边的人都有这样的感觉，不清楚‘国家账本’怎么花钱的，纳税人的钱哪儿去了。”在互联网上，这段视频被疯转达数千次。

“五年之前，中国人很少问政府怎么花钱，再过去十年，这些信息都属于保密法的范畴。但时代不同了，像我这样希望政府公开透明花钱的人越来越多。”致力于推动公共预算公开的，中国预算网创立者吴君亮说。

普通公民想知道政府怎么花钱的欲望越来越强。

税收收入去向复杂

中国财政部2月14日发布数据显示，2011年，全国税收总收入完成89720.31亿元，同比增长22.6%。想知道这接近九万亿元的税收收入将怎么花，过去的税收花在哪里，并不简单。就如同万条小溪终究汇入大海一样，政府财政收入就是大海，而税收、国债、国有资产收益、收费收入、国有土地转让收入以及其他收入等一并构成了财政收入的来源。它们糅合成一块蛋糕，经过国家各部门的财政预算，分给各个部门、各个用途。

税收收入不等同财政收入。但显然，税收收入是这块蛋糕的最主要原料。依据最新的数据，2011年1-12月累计，全国财政收入103740亿元，同年税收收入89720亿元，占财政收入的比例86.5%。2010年这个比例为89%。

从某种程度上来，“大家问税收的去向实际上是问国家财政收入的去向”。经济学家冯兴元对《中国周刊》记者说。

这块价值不菲的收入蛋糕是如何划分的呢？

以2011年中央财政预算表为例，下辖25个项目，包括一般公共服务、国防、外交、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息等事务、商业服务等事务、金融监管等事务、地震后恢复建设等食物、国土资源气象、住房保障指出、粮油物资储备事务、预备费、国债付息指出、对地方税收返还、对地方一般性转移支付。

财政部研究所所长贾康指出，近几年国家用于民生的投入明显增加，总体民生支出已经超过了中央财政支出的60%。

但就整体支出项目而言，都是大数目，一般民众很难对单个数据有直观上的理解。假如放在坐标中就不同了。单项投入而言，2011年教育2963亿元，占财政预收入的3%。医疗和卫生1727亿元，占财政收入的2%。远低于美国日本欧洲的比例。

政府那么多钱主要去哪里了呢？

“有一部分是机关事业单位开支、军费、外交等。还有一部分用于国有企业、国有银行，有一部分转移支付到地方等等。但很复杂，不容易说清楚。”冯兴元说。早期，国有企业和国有银行都是由财政注资的。以后也进行过注资补贴。2008年金融危机，政府大手笔投入4万亿元刺激经济，其受益的对象也大多数为国企、大型国家项目和地方政府企业、地方项目。

政府应不应该拿财政收入，包含纳税人的钱来支援商业、金融？《税收真相》作者通过2008年福建省一般功能分类表分析到，政府包揽事务太多，支出庞杂。除了通常理解的政府应该承担的司法、治安、国防、外交、社会救济等职能，政府还包揽了农业、林业、交通运输、工商金融等一些不该由纳税人埋单的职能。

此书仍以福建省2008年财政预算为例，说，“直接返还民众生活和用于民众福利的资金极少，仅占总支出的6.5%。

天津财经大学教授李炜光对《中国周刊》记者说，“总体而言，中国政府花钱有个特点，投入经济建设和政府行政支出的比重过大，挤压了教育、医疗卫生、社会公共服务的投入份额。”

“这样的观点有一定道理，”中国社科院财经战略研究院副研究员范建鏋对《中国周刊》记者说，与世界上的发达国家和高福利国家相比，我们财政支出用于民生领域的比重仍然不能算高。但应当看到，这与我国目前的经济发展方式仍须以投资带动经济增长有重要关系。

要转变花钱分蛋糕的习惯，还关系着国家经济发展方式的转变。

行政费用高

2010年起，吴君亮和李德清给深圳市发展改革委员会、深圳市财政委员会等多个部门写申请信，申请政府部门公开信息。“政府的账本就跟糊涂账本一样，复杂，不清楚。”而其中，特别对政府行政费用中一些项目的具体花法，作为一个公民，他很想知道具体的内容。

在吴君亮最近拿到的2012年深圳市财政预算报告显示，2012年深圳市预算支出总额为1113亿元。市一级行政费用是180多亿元，占预算总额16%。这个数字还不包括深圳区县和街道的行政支出。

以深圳市委政策研究室预算为例。这里一共有行政编制53人，雇员4人，总数57人。预算支出2374万。基本支出，工资补贴费用办公一共1546万。“相当每人25万多。就算拿掉三分之一的办公费用，人均还是有十八万的年收入。”此外还有项目支出828万，重要文件起草26万，课题调研153万，市港澳经济研究费15万，印刷费10万，市改革办公费用150万，内刊编辑费50万。

“这些钱怎么花的？有没有重复的项目职能，编辑费50万，怎么花的？”吴军亮加重语气。“我曾经申请过，能不能公开。再比如150万调研费，你付给谁？写清楚好吗？”

实际上，深圳市政府行政支出的情况算不上最坏的例子。中央党校教授周天勇公开表示，“纳税人供养机构和人员规模过大。1978年以来，全国总人口增长37.26%，但是，事业机构公职人员增长了92%，其中还不包括协编和临时编制人员。2007年，实际上全国每18.72人就缴税缴费供养1人”。

“纳税的成本很高。2005年我做过研究，中国的纳税成本占了6%，日本是1%。”冯兴元说。这也可以转换为另一种说法，政府支出的效率很低，“我国政府支配了这么巨额的广义财政收入，但财政支出效率尚差强人意，亟待提升。”2009年，中国政府一般预算支出76300亿元，其中一般公共服务支出达9164亿元，占比为12%。这些数字还只是包括政府从一般预算收入的支出，并不包括其从其他收入中的支出。

“实际上，上述有公共服务支出规模的计算并不靠谱。很多县市的财政叫‘吃饭财政’，预算内收入主要用于工资和福利支出。而‘建设财政’则主要依靠土地滚动开发(也就是所谓‘第二财政’)和预算外收入。”

他说，按照国际经验，参照现有的技术和制度，我国只需要保留一套税务班子。也就是说，国税、地税系统需要合二为一。当前的中央与地方政府之间存在博弈，中央政府对1994年之前由地方政府负责税收征管的方式并不满意。因此如果合并国地税系统，合并后的税务局主要需要向中央政府负责，其中可以设立一些部门专门负责地方税的征收，这些部门也同时对地方政府负责。合并之后估计可以释放至少1/3的现有税务系统财政供养人员，腾出至少1/3的楼堂馆所。这是一笔本可以节约、但正在浪费的巨额财富。

周天勇也曾举例，说明庞大的公务员机构吃掉的财政收入。2007年行政事业单位工资、医疗、退休、公车、公务招待、公出和办公经费等等，总计为29425亿元。当年，对行政事业单位投资为8104.8亿元，其中行政机关投资为3166.1亿元，占全部行政事业投资的39.06%。一般性开支和投资开支，是政府预算内收入的75%，占全部政府实际收入的44%。“从一些国家来看，日本行政公务开支占全部预算比例大体在2.5%左右，美国在15%左右”。

三公消费疑团

三公经费是行政费用中最神秘的一部分，犹如潘多拉的盒子，打开就生事儿。2011年，网上对三公经费的热议，掀起了不少涟漪。广东中石化购茅台82万元、洋酒近百万元。安徽电力为干部配私车、上海卢湾区红十字会高额餐费。疑似广东公务员海外公款豪华旅游……

公款吃、喝、玩，谈起“三公消费”，一个28岁的公司白领对《中国周刊》记者说，“愤怒。这简直是糟蹋纳税人的血汗钱，拿我们纳税人的钱来让他们喝天价酒。”

“三公”经费由来已久，指的是中央行政单位(含参照公务员法管理的事业单位)、事业单位和其他单位用财政拨款开支的出国(境)经费、车辆购置及运行费和公务接待费支出。

本来三公经费只是正常的行政费用中的一部分，但很多时候，不恰当的、奢华的三公经费开支为公职人员生活特殊化、享乐提供了粮草，也造成了巨大的资源浪费，引发社会矛盾。

全国人大常委会办公厅研究室特约研究员王锡锌曾在《新闻1+1》节目中透露：“我国公款吃喝、公费出国、公车开支一年9000亿。占这个行政开支的30%。”主持人柴静听到巨大的数据，显然出乎意料，说，您说多少？

事实上，公款乱消费，不仅引发社会矛盾，还让其上级部门尴尬。“有时候上一级部门都不知道下级单位到底在行政上花了多少钱。”冯兴元说。“很多部门有小金库，属于自收自支，很多腐败行为与此有关。”

2011年5月4日，温家宝总理亲自主持召开了国务院常务会，研究部署进一步推进政府财政预算公开工作。会议要求九十八个中央部门要加大政务公开力度，增加部门预算和决算公开的内容，并要求到6月底公开 “三公经费”和其他行政经费支出情况。

2011年6月27日，十一届全国人大常委会第21次会议审议关于2010年中央决算的报告，首次审查了中国政府中央财政“三公”经费决算支出的情况。中国最高权力机构剑指公款消费乱象。

但这似乎并没有给普通民众了解、监督三公经费使用情况打开方便之门。

但根据《中国预算网》统计，截止到目前为止，98个中央部门，只有69个部门公开了部门预算。有的部委如工业和信息化部、海关总署公布信息较为详细。有些部委只公布了大致的表格，有的部委甚至只有简单的文字概括。

而那些公布了部门预算的部委，也不全公开了三公经费的数字。

根据《中国预算网》的计算，2011年中央部委已经公开三公经费的总和达560,071万元。有专家估计，这大致相当于总体中央部委三公消费的一半。

地方的公开情况同样不乐观，吴君亮团队曾经给深圳市各个部门写申请信，要求公开政府财政支出情况。其中就有三公经费中的一个重要的指标，公车使用情况。

《中国周刊》记者看到几张申请的复印件，其中一张写给深圳发改委，要求公开2010年深圳预算项目明细，还特别写道希望了解公车使用情况。

两个月后，深圳发改委回复函上写道，“依据《深圳市信息公开条例》，任何公民、法人和其他组织有权要求信息公开责任有关单位公开除主动公开外与其自身利益有直接相关，依法可以公开的政府信息。”但提出了要求，“请提供与申请公开信息与自身直接利益相关的证明和理由”。至于公车使用情况，深圳市发改委以不掌握相关情况为由，未给出详细说明。

2011年4月4日，吴君亮又给深圳财经委写信。申请中写道，之前你们以不掌握公车使用情况为由没有公开。据悉，贵委掌握此信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》，我们特向贵委申请公开包括“深圳本级公车辆数量，各部门公车数量，各公车的型号年代和用途”的信息。这一次，他们再没有收到回复。

信息公开在走回头路？

政府行政开支大、不合理的三公消费抢占了太多资源，引发社会情绪。这是一个硬币的两面，一方面，引发上级和普通群众的关注，形成监督力量。“另一方面，在一些政府机构眼里，三公经费越来越敏感了，想方设法不公开，少公开”。吴君亮说。

在美国留学的他2006年回国，组建了自己的公司，业余时间始终关注中国预算公开。“钱怎么花的，应当说通过预算能看明白。但现在中国的各级财政预算，很多还达不到让人看明白的标准。”他说。

“财政预算都不公开，如何保障政府资金取之于民用之于民？如何保障财政资金规范安全有效运行？”这个问题一直困扰着吴君亮。

吴君亮和他的团队创办了“中国预算网”，把从中央到地方的各级预算全部列出，走上了一条致力于推动政府财政信息公开的道路。

2008年5月27日，在奔波了两年、发送了上百封申请后，吴君亮终于接到了深圳市财政局工作人员的电话，同意他们来查看深圳市政府2008年度的部门预算草案。这是新中国成立以来第一次政府将财政预算向普通公民公开。这也被外界视为中国政府信息公开的重大一步。

但现在，他感觉政府财政信息公开在“走几步，回头几步”。

两方面。“我们从2008年到今年一直在推动政府预算信息公开。四年来，不管是朝内朝外都认可预算要公开了。不仅从中央90多个部分，到地方省市县都要公开。我们之前接触上海政府部门，以前回复说是国家机密，去年也公开了，公开得不错。还有很多城市陆续公开。面上是进步”。

“但点上，实质上是退步。各部门公开的数据越来越模糊。广州市2009年的公开的预算和深圳市2008年公开的预算，专业人士能明白八九成。现在我们看着绝大部分预算信息都觉得不充分，不能看到真实全面的情况”。

冯兴元对不透明的情况也有感触。“我看绝大多数的县、市的预决算报告并没有在网上，你找不到，这就是一个问题。预算透明度太低”。

“没有监督，保证不了效率。这里面又牵涉到两个问题，一是由谁监督？二是如何监督？这种内部监督无效的，缺乏地方民主财政一整套的程序、制度”。

吴君亮说，从法律上而言，1994年颁布的老的预算法是一个比较粗框架的法律，缺乏实施细则。“没有规定公开的时间、内容、项目、谁来负责等等。我们希望新的预算法修订案中包含这些内容。”

2010年年初，全国人大、财政部等合力完成了一份预算法修订方案，原计划在2010年8月提交全国人大常委会初审，经过10月、12月两次常委会的审议后，于2011年3月全国人民代表大会上表决通过。但由于存在分歧，未能按计划落实。

2012年，新的预算法修正案能否审议通过，从法律上解决这些问题，让普通人能读到政府的账本，读懂政府的账本，吴君亮很期待。