改变山区贫穷落后面貌，当然还有一系列政策问题需要解决。胡耀邦认为，全国山区情况千差万别，对山区建设的指导思想决不能简单化、绝对化。山区群众要靠山吃山，以山养山，建设山区，搞富山区。要考虑把“封山育林”的口号改为抚山育林、抚山造林，要营林、治林、养林。要端正政策，制订规划，长短结合，以短养长，要兼顾国家、集体和个人利益。现在我们的政策，实际上是把山区人民的手脚捆得死死的，什么都不让群众去搞。为什么乱砍滥伐林木和盲目毁林、开垦的问题长期没有解决？主要是因为我们政策上的失误。多年来，我们总是把矛头对准群众，说人家不守法，整老百姓，结果我们只好把不该背的包袱背起来。在他的提议下，中央书记处农村政策研究室、林业部等单位研究起草了相关文件，经胡耀邦审改后，由中央书记处会议讨论通过发布。这便是后来被人们归纳为“反弹琵琶”的三部曲：